土地財政依賴度減弱，地方財政如何破局
近一段時間，沉寂多年的土地市場熱度有所回升，核心一二線城市迎來久違的“地王潮”，單價地王、溢價率階段性紀錄一次次被刷新，隱隱透露出房地產市場止跌回穩的信號。 土地市場局部轉暖，一方面意味著前期一攬子房地產增量政策開始顯效，房企拿地信心和市場預期正在恢復；另一方面，地方政府主動調整供地策略，集中推出核心區域優質地塊，且放開了限價、容積率等多重限制，激發了龍頭房企補倉意愿。 但是市場局部轉暖并不意味著土地市場的實質性反轉。自2021年全國土地出讓金收入達到8.7萬億元高點，此后全國土地成交連續3年大幅下滑，至2024年土地出讓金收入跌至4.87萬億元。特別是部分二線城市和大多數三四線城市，由于此前住宅和商業用地供給過剩，商品房市場趨于飽和，甚至出現供過于求狀況，未來若干年都將面臨消化存量的壓力。去年自然資源部曾下發通知，要求對于庫存壓力大、去化周期超過36個月的城市，要暫停新增商品住宅用地出讓，進一步加劇了土地財政壓力。 在房地產市場深度調整、市場供需發生重大變化的當下，地方土地財政依賴在被動中逐漸減弱，如何彌補財政缺口，土地財政何去何從，成為亟待破解的難題。
與房地產市場發展周期相吻合，土地市場近年來也迎來了周期性調整。2015年，全國土地出讓金收入為33657億元，隨后迎來長達6年的高速增長，在2021年達到了87051億元的峰值。2021年后房地產市場進入下行周期，受此影響，土地出讓收入也出現連續3年的斷崖式下滑，至2024年縮減至48699億元，同比下滑16%，與2021年的高點相比下跌44%。 從2024年土地出讓金收入規模看，排名前十的省份依次為江蘇、浙江、山東、四川、上海、廣東、湖北、北京、福建、貴州。從收入增速來看，已公布數據的29個省份中，22個省份2024年土地出讓收入負增長，特別是一些經濟大省土地出讓收入下滑明顯。其中江蘇下滑23.3%、浙江下滑27.0%、廣東下滑28.9%、湖南下滑36.1%。 如果與各省份歷史最高點作比較，有12個省份土地創收入跌幅超過50%。其中跌幅最大的青海下跌83.4%，黑龍江跌幅為72.8%，甘肅為68.1%，廣東為66.2%，云南為64.7%，山西為63.0%，湖南為59.5%，河南為58.0%。 今年一季度，在一系列調控政策刺激下，土地市場整體呈現回暖態勢。
全國實現土地出讓金收入0.58萬億元，同比增長11.33%，平均溢價率9.81%，相較2024年同期上升了5.47個百分點。從全國市場看，區域分化明顯，一線城市和重點二線城市表現突出，北京、杭州、上海、成都、蘇州土地成交排在前五位，成交金額分別為623.14億元、502.85億元、271.94億元、253.34億元、148.32億元。三四線城市整體偏弱，但在三四線城市中，長三角城市群中的南通、金華、常州、揚州、無錫、嘉興、溫州等城市表現活躍，中西部和東北地區城市土地成交持續走弱。在所有地級市中，近8成城市一季度土地出讓金收入不足10億元。
盡管財政收入減少，但地方政府的剛性支出并未減少，反而在某些領域有所增加，例如社會保障支出、債務付息支出等剛性支出。這使得地方政府在財政支出上面臨更大的壓力，尤其是在需要進行大規模基礎設施建設和公共服務提供的情況下，地方財政更顯得捉襟見肘。財政收入減少、支出壓力增大、債務償還壓力、財政收支缺口擴大、融資難度增加以及經濟結構調整，這些壓力不僅影響了地方政府的財政收支，還可能對地方經濟和社會發展產生深遠的影響。
受土地出讓收入下滑等因素影響，土地財政依賴度也發生了明顯變化。從整體數據看，2021年全國土地出讓收入87051億元，政府基金性收入98024億元，一般公共預算收入202539億元，如果按照“土地出讓收入/（政府基金性收入+一般公共預算收入）”計算土地財政依賴度，那么2021年的土地財政依賴度為28.96%；至2024年，全國土地出讓金收入為48699億元，政府基金性收入62090億元，一般公共預算收入219702億元，對應的土地財政依賴度為17.28%。土地財政依賴度整體水平3年下降11.68個百分點。 分省份看，江蘇、貴州、湖北、重慶、四川、福建、浙江、山東的地方財政對土地依賴度相對較高；部分省市的土地財政依賴度低、且土地出讓收入同比出現正向增長，如黑龍江、新疆、寧夏、云南和天津等地。 2020年，南方省份（如江蘇、浙江、海南、四川、福建）土地財政依賴度普遍較高，部分省份土地出讓金占政府性基金收入比例超過50%；北方省份（如山西、黑龍江）依賴度較低，主要依賴一般預算收入。進入2024年，各省份土地財政依賴度整體下降，但區域分化加劇。例如江蘇、浙江等傳統依賴土地財政的省份，因土地出讓收入下滑，依賴度顯著降低。僅福州、濟南等少數城市依賴度逆勢上升。 分城市看，核心城市依賴度驟降。一線城市土地財政依賴度普遍低于25%，深圳甚至低至2%；二線城市分化加劇，僅少數城市依賴度逆勢增長，二線城市中杭州、南京等依賴度降至30%~50%，較2020年的高位明顯收縮。三四線城市中，蕪湖、廣安、宜賓、宜昌等地級市，土地出讓收入占政府基金性收入比值仍在70%以上，成為土地財政依賴度最高的典型代表。
值得注意的是，行政級別與財政結構存在強關聯性。四個直轄市中，北京、上海依托強大的產業基礎，土地出讓金占政府性基金收入比重維持在15%~20%區間，而重慶因特殊的地理經濟條件，該比例長期高于50%。副省級城市群體呈現分化態勢，深圳、廣州等經濟強市保持30%~40%，武漢、西安等中西部城市則普遍超過60%。
隨著房地產市場的周期性調整，商品房用地需求逐漸減弱，土地市場規模將進一步壓縮。如何彌補土地財政留下的財政缺口成為亟待破解的難題。結合地方實踐和專家給出的建議，可行性路徑大致有以下幾個方面： 首先，穩住房地產市場基本盤。房地產高速增長時代已經結束，但并不意味著房地產市場需求的枯竭。我國新型城鎮化還有很大發展空間，剛性住房需求和改善性住房需求依然強勁。一線城市和強二線城市由于人口的持續流入，住房需求仍存在較大缺口。此前由于土地出讓中實施的諸如限價、限面積、限容積率等限制性措施，市場上中高端住宅和“好房子”供應嚴重不足，隨著“好房子”標準的出臺和各種限制性措施的進一步解除，改善性住房需求迫切，“好房子”用地需求旺盛，并對土地市場形成有效支撐。房地產進入存量時代，大批老舊小區和危舊房需要更新改造，大量商業和產業用地需要盤活，這些都是未來土地市場新的增長機會。經歷3年的市場調整，房地產開發投資、商品房銷售等指標將在合理區間內得到有效支撐并趨于穩定，土地出讓收入仍是地方政府必不可少的財政收入來源。
2025年中央將“持續用地促進房地產市場止跌回穩”作為經濟工作重要目標，并出臺了一攬子增量政策，政策效果開始顯現，但實現房地產市場止跌回穩還需要更大力度的政策支持。在穩定房地產市場方面，粵開證券首席經濟學家羅志恒建議，要盡快采取保供給、促需求和穩房價舉措，大力盤活閑置土地和收購存量房用于保障房，一線城市核心地段盡快推出高品質商品房，滿足居民多層次住房需求。中央層面可成立“房地產穩定基金”，規模在2萬億元左右，專項用于保交樓、收儲存量房和房企存量閑置土地等，同時減輕地方政府穩樓市壓力，保障地方財政穩健運行。 其次，積極化解地方債務風險。隨著土地財政紅利消退，依靠土地市場抵押舉債和賣地收入還債的模式難以為繼，地方債務風險顯性化與公共財政支出需求不斷擴大的矛盾凸顯。3月28日，財政部公開了最新的地方政府債務余額情況，截至今年2月末，全國地方政府債務余額49.29萬億元，相較于2023年末增長超過20%。在化解地方債務方面，2024年11月8日，十四屆全國人大常委會第十二次會議通過了“6+4+2”萬億元地方化債方案，12萬億元的總額度也成為近年來力度最大的化債方案。
通過化債方案的實施，地方政府債務風險和償債壓力得到有效緩解，財政空間得到釋放，增強了地方經濟發展動能。 再次，通過擴展新稅源破解土地財政困局。地方政府可結合產業升級、資產盤活等多維度創新，構建多元化稅源體系。在產業升級方面，重點發展人工智能、新能源等戰略性新型產業，拓展新的稅源。例如杭州通過數字經濟產業集群，2024年數字經濟核心產業增加值占GDP比重達27%，貢獻稅收超30%；深圳試點碳稅征收后年增收約12億元；蘇州工業園區通過生物醫藥產業鏈培育，2024年相關產業稅收同比增長23%；位于中西部的貴州依托資源稟賦發展特色稅源，大數據產業稅收占比從2018年的3.7%提升至2024年的11.2%，成為地方政府重要稅源。 最后，推動財稅體制改革勢在必行。長期來看，通過稅制改革重構地方稅體系是解決地方土地財政依賴的重要一環。在財稅體制改革方面羅志恒也給出了很好的建議：一是上收部分事權和支出責任到中央和省級政府，包括社保、食品藥品監督管理、環境保護等事權上移，減輕地方政府的支出壓力；二是統籌消費稅征收環節后移和逐步換轉給地方，補充土地出讓收入下行對地方財力的沖擊；三是完善增值稅抵扣鏈條，逐步清理不規范、不合理的增值稅優惠政策；四是將城市維護建設稅、教育費附加、地方教育附加合并為地方附加稅；五是探索國有資產及其相關收入在中央與地方政府之間的劃分機制，緩解地方政府對土地財政的過度依賴。